優(yōu)秀項(xiàng)目 |《南京市以公共交通為導(dǎo)向的土地利用發(fā)展導(dǎo)則》
《南京市以公共交通為導(dǎo)向的土地利用發(fā)展導(dǎo)則》
獲獎(jiǎng)：院科技進(jìn)步獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)
供稿：城市規(guī)劃所 王松杰
整理：技術(shù)創(chuàng)新部 孫曉莉
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項(xiàng)目背景
南京市于2013年制定了創(chuàng)建國(guó)家“公交都市”示范城市的總體設(shè)計(jì)與實(shí)踐方案，是國(guó)內(nèi)最早將公共交通導(dǎo)向土地利用理念（TOD）付諸實(shí)踐的城市之一。在此背景下，開(kāi)展《南京市以公共交通為導(dǎo)向的土地利用發(fā)展導(dǎo)則》的編制。
南京創(chuàng)建國(guó)家“公交都市”示范城市
NanJing
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總體思路
本次導(dǎo)則成果分為研究報(bào)告和規(guī)劃導(dǎo)則兩部分，以研究報(bào)告為技術(shù)支撐，構(gòu)建規(guī)劃導(dǎo)則的指引體系。明確以下思路：
科學(xué)確定公交都市引領(lǐng)下的發(fā)展目標(biāo)
強(qiáng)化公交適應(yīng)性評(píng)價(jià)帶來(lái)的問(wèn)題解析
提升問(wèn)題導(dǎo)向下的導(dǎo)則指引實(shí)效性
構(gòu)筑導(dǎo)則對(duì)各層面規(guī)劃的指導(dǎo)體系
強(qiáng)化政策機(jī)制引導(dǎo)保障導(dǎo)則的落實(shí)
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研究思路與內(nèi)容
背景研究
解讀國(guó)家、南京市的相關(guān)政策與規(guī)劃要求，梳理TOD開(kāi)發(fā)的相關(guān)理念，形成公共交通導(dǎo)向下的土地利用發(fā)展認(rèn)知，明確導(dǎo)則引導(dǎo)的范圍、對(duì)象和層次劃分。
基礎(chǔ)研究
借鑒國(guó)內(nèi)外公交引導(dǎo)城市土地利用發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，從區(qū)域、廊道、節(jié)點(diǎn)等層面分析城市土地利用與公共交通的互動(dòng)關(guān)系，結(jié)合南京市的發(fā)展階段和發(fā)展要求，初步提出TOD發(fā)展的模式和要點(diǎn)。
問(wèn)題分析
在分析南京市土地利用和公共交通發(fā)展歷程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從大中運(yùn)量公交體系、常規(guī)公交體系和公交發(fā)展的政策機(jī)制三個(gè)方面，開(kāi)展南京市土地利用與公共交通發(fā)展的適應(yīng)性評(píng)價(jià)，并總結(jié)主要問(wèn)題。
目標(biāo)導(dǎo)向
基于適應(yīng)性評(píng)價(jià)總結(jié)的主要問(wèn)題分析，提出應(yīng)對(duì)思路和發(fā)展目標(biāo)，并從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次提出開(kāi)發(fā)引導(dǎo)策略。
分層引導(dǎo)
從城市層面、線路層面和站點(diǎn)層面三個(gè)層次入手，提出系統(tǒng)性、針對(duì)性的規(guī)劃要求、控制指標(biāo)與設(shè)計(jì)方法。
實(shí)施建議
從工作機(jī)制、開(kāi)發(fā)模式、運(yùn)營(yíng)管理三個(gè)方面，提出實(shí)施與運(yùn)營(yíng)建議。
導(dǎo)則內(nèi)容
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項(xiàng)目創(chuàng)新
科學(xué)評(píng)估——構(gòu)建系統(tǒng)化、定量與定性結(jié)合的適應(yīng)性評(píng)價(jià)體系
系統(tǒng)化的適應(yīng)性評(píng)價(jià)
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分別從大中運(yùn)量公共交通、常規(guī)公交系統(tǒng)和公交政策體制三個(gè)方面入手，系統(tǒng)地開(kāi)展公共交通與城市土地利用發(fā)展的適應(yīng)性評(píng)估。其中，重點(diǎn)對(duì)大中運(yùn)量公共交通與城市土地利用發(fā)展，從城市層面、線路層面和站點(diǎn)層面分層次地開(kāi)展適應(yīng)性分析評(píng)估。
公共交通與城市土地利用發(fā)展的適應(yīng)性評(píng)估
定量與定性結(jié)合的適應(yīng)性評(píng)價(jià)
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提取經(jīng)典案例與建設(shè)部《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（2015）中相關(guān)的數(shù)據(jù)與要點(diǎn)，形成評(píng)估度的參考值與參考要點(diǎn)，與南京市目前現(xiàn)狀和既有規(guī)劃的相應(yīng)數(shù)據(jù)和特征進(jìn)行一一比對(duì)，構(gòu)建定量與定性相結(jié)合的適應(yīng)性評(píng)價(jià)體系，得出相應(yīng)的評(píng)價(jià)與相關(guān)要點(diǎn)判斷。
定量與定性結(jié)合的適應(yīng)性評(píng)價(jià)
問(wèn)題導(dǎo)向——強(qiáng)化基于適應(yīng)性評(píng)估的問(wèn)題分析與思路應(yīng)對(duì)
基于適應(yīng)性評(píng)價(jià)的問(wèn)題梳理與總結(jié)
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在系統(tǒng)化、定量與定性相結(jié)合的適應(yīng)性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，對(duì)各層次、各要點(diǎn)評(píng)價(jià)的問(wèn)題進(jìn)一步歸納整合，總結(jié)出南京市目前公共交通與土地利用發(fā)展存在的六大主要問(wèn)題。
第一，如何破解南京目前仍為單中心主導(dǎo)的城市形態(tài)？
第二，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)南京市現(xiàn)狀與規(guī)劃區(qū)域差異化引導(dǎo)？
第三，怎樣結(jié)合南京公交都市的創(chuàng)建？
第四，如何應(yīng)對(duì)軌道交通密集建設(shè)與用地開(kāi)發(fā)的時(shí)空匹配，從而實(shí)現(xiàn)土地利用效率與價(jià)值的最大化 ?
第五，如何判斷南京市目前常規(guī)公交與軌道交通的關(guān)系？并對(duì)常規(guī)公交引導(dǎo)城市土地利用的發(fā)展形成判斷？
第六，如何實(shí)現(xiàn)導(dǎo)則的指導(dǎo)意義，并形成一系列制度安排與項(xiàng)目計(jì)劃？
以問(wèn)題為導(dǎo)向梳理引導(dǎo)目標(biāo)與思路
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總體發(fā)展目標(biāo)：以公交導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)理念，構(gòu)建公共交通和城市用地一體化的發(fā)展格局，引導(dǎo)城市由“外延式擴(kuò)張”向“內(nèi)聚式完善”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
基于適應(yīng)性評(píng)價(jià)的主要問(wèn)題，以發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，按照不同分區(qū)提出具有針對(duì)性的發(fā)展引導(dǎo)策略。
將城市、線路、站點(diǎn)三個(gè)層面進(jìn)一步展開(kāi)為總體、分區(qū)、分段、分類和分項(xiàng)五個(gè)方面，并依據(jù)建成區(qū)和新建地區(qū)不同的建設(shè)條件與要求，構(gòu)筑多層次、全類別、差異化的控制引導(dǎo)體系。
多層次、全類別、差異化的控制引導(dǎo)體系
空間統(tǒng)籌——構(gòu)建點(diǎn)、線、面相結(jié)合，市域空間全覆蓋的導(dǎo)引體系
在空間引導(dǎo)方面，從區(qū)域—城市—廊道—站點(diǎn)核心區(qū)—站點(diǎn)地區(qū)五個(gè)層次展開(kāi)，構(gòu)建面、線、點(diǎn)相結(jié)合，宏觀到微觀全覆蓋的市域空間引導(dǎo)體系。
區(qū)域—城市層面強(qiáng)調(diào)宏觀格局引導(dǎo)，包括公交引導(dǎo)南京市與都市圈各城市緊密聯(lián)系；以公共交通為導(dǎo)向的城市總體格局引導(dǎo)；城市總體格局對(duì)公交系統(tǒng)的反饋引導(dǎo)；公共交通對(duì)城市用地開(kāi)發(fā)的分區(qū)引導(dǎo)。
廊道層面強(qiáng)調(diào)中宏觀骨架格局引導(dǎo)，包括公交線路總體功能定位、線路與站點(diǎn)位置優(yōu)化、沿線用地布局引導(dǎo)以及線路分段控制引導(dǎo)。
站點(diǎn)核心區(qū)層面強(qiáng)調(diào)中微觀土地利用引導(dǎo)，包括站點(diǎn)核心區(qū)范圍界定、差異化分類引導(dǎo)，形成覆蓋市域，建成區(qū)與規(guī)劃區(qū)兼顧的站點(diǎn)核心區(qū)控制體系，并構(gòu)建空間差異化的控制引導(dǎo)指標(biāo)與條例。
站點(diǎn)層面強(qiáng)調(diào)微觀要素控制，分別從站點(diǎn)開(kāi)發(fā)模式與業(yè)態(tài)、地下空間開(kāi)發(fā)、交通銜接、步行系統(tǒng)、景觀與開(kāi)敞空間以及市政管線等方面，按照不同站點(diǎn)類型和地區(qū)特征，提出差異化控制引導(dǎo)要求。
宏觀到微觀全覆蓋的市域空間引導(dǎo)體系
精細(xì)控制——進(jìn)一步細(xì)化站點(diǎn)分類，構(gòu)建空間差異化的控制引導(dǎo)指標(biāo)與條例
精細(xì)化分類引導(dǎo)
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將中心站、樞紐站、特殊控制站、一般站、端頭站和常規(guī)公交樞紐站六個(gè)個(gè)站點(diǎn)類型與高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的城市中心區(qū)、混合強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的城市一般建設(shè)區(qū)、中低強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的外圍城郊區(qū)三個(gè)城市分區(qū)疊合，并按照建成區(qū)與新建地區(qū)分開(kāi)引導(dǎo)，進(jìn)而形成22類站點(diǎn)核心區(qū)。
精細(xì)化空間落實(shí)
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將現(xiàn)狀與規(guī)劃的各個(gè)軌道站點(diǎn)落實(shí)到22類站點(diǎn)核心區(qū)中，進(jìn)一步細(xì)化并明確站點(diǎn)核心區(qū)土地規(guī)劃引導(dǎo)。
精細(xì)化校核反饋
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以南京市軌道五號(hào)線為例，對(duì)五號(hào)線站點(diǎn)周邊城市設(shè)計(jì)成果從用地功能、空間尺度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度三個(gè)層面與本導(dǎo)則引導(dǎo)要求進(jìn)行校核，并提出相應(yīng)的反饋引導(dǎo)要求。
空間差異化的控制引導(dǎo)指標(biāo)與條例
從開(kāi)發(fā)機(jī)制、運(yùn)營(yíng)模式、規(guī)劃編制流程、規(guī)劃實(shí)施政策、開(kāi)發(fā)時(shí)序、實(shí)施保障與監(jiān)督模式等方面提出措施與建議。強(qiáng)調(diào)構(gòu)建面向協(xié)同實(shí)施的規(guī)劃管理體系，并形成統(tǒng)籌規(guī)劃、計(jì)劃和建設(shè)，動(dòng)態(tài)跟蹤和統(tǒng)籌交通發(fā)展建設(shè)的“一張表”指引。
引導(dǎo)動(dòng)態(tài)跟蹤的“一張表”
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項(xiàng)目意義
本導(dǎo)則的編制，是落實(shí)與細(xì)化南京“公交都市”實(shí)施方案、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)，尋求新型城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下健康城市的發(fā)展之路，逐步建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式的重要抓手。為南京公交都市建設(shè)示范工程順利通過(guò)交通部驗(yàn)收，并被授予首批“國(guó)家公交都市示范城市”稱號(hào)（滬、寧兩市）具有極大的促進(jìn)意義，并為南京公交都市的進(jìn)一步建設(shè)和完善提供技術(shù)指引。
2017年11月23日，由交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長(zhǎng)郝桂娟帶隊(duì)的專家組對(duì)“南京市‘公交都市’建設(shè)示范工程” 建設(shè)成果進(jìn)行驗(yàn)收。